Anbud og tilbud

Anbudsregler er de konkurranseregler som er fastsatt for konkurransen om et oppdrag. Bryter oppdragsgiver sine egne regler om anbud, vil han kunne gjøres erstatningsansvarlig overfor den enkelte tilbyder.

1 NS 8400:2005 Anbud uten forhandlinger

1.1 Utgangspunktet for anbudskonkurranser

Så lenge det offentlige ikke eier mer enn 50 % eller ikke utøver vesentlig innflytelse i besluttende organer, kan NS 8400 og NS 8410 benyttes. Dersom det offentlige er oppdragsgiver, eller det gjelder et prosjekt som krever konsesjon (typisk private småkraftverk), vil anskaffelsen måtte gå under reglene for offentlige anskaffelser.
Tilbyder på sin side står fritt til å bestemme om han vil delta i en anbudskonkurranse på de gitte vilkår eller vil la det være. I vurderingen av om entreprenøren ønsker å delta eller ikke, vil ett av parameterne være hvor store og vesentlige avvik det er mellom vilkårene som fremgår av NS 8400 og de vilkår som den potensielle oppdragsgiver setter. Utgangspunktet er at NS 8400 er en fremforhandlet, balansert kontrakt for innhenting og gjennomføring av anbudsforespørselen. Når det vurderes å avgi et tilbud bør særlig avvik fra standarden vurderes.
Bryter den som etterspør tilbud sine egne tilbudsforutsetninger kan det gi tilbyderen et mulig erstatningskrav. Et slikt erstatningskrav kan enten basere seg på positiv kontraktsinteresse (stilles i samme økonomiske situasjon som om entreprenøren fikk oppdraget) eller negativ kontraktsinteresse (de ressurser og det påregnelige økonomiske tap tilbyderen ble påført ved å regne på tilbudsforespørselen).
NS 8400 avløser NS 3400 som kom ut i første gang i 1972. Det er nye regler om blant annet valg av tilbud, taushetsplikt, regler om begrenset anbudskonkurranse og erstatning.

1.2 Grunnleggende regler for anbud uten forhandling. Begrenset anbudskonkurranse.

Bakgrunnen for standarden er at det avtales prosedyrer for tildeling som sikrer en korrekt og rettferdig behandling av de innkomne tilbud. Det skal foretas en likebehandling av alle tilbyderne, og tilbyderne må ha tillit til behandlingen. Det er et strengt forbud mot å videreformidle forretningshemmeligheter, og for øvrig skal behandlingen være i overensstemmelse med «god anbudsskikk». Det siste er henvisning til ulovfestet praksis nedfelt gjennom sedvane og rettspraksis.
Det er et forbud mot at den som har bidratt til å utarbeide anbudsgrunnlaget skal kunne inngi konkurrerende tilbud dersom det kan gi dem et konkurransefortrinn (NS 8400 pkt. 3.4). Det normale er at det å utarbeide konkurransegrunnlaget representerer et konkurransefortrinn. Det er videre slik at den som har særlig «tilknytning til oppdragsgiveren» ikke skal kunne delta i konkurranse med andre med mindre det fremgår direkte av konkurransegrunnlaget (pkt. 3.3). Det samme gjelder dersom det foreligger en særlig nærhet som er egnet til å betvile en likebehandling (NS 8400 pkt. 3.3, 2. setning). Prinsippet ligner her forvaltningslovens bestemmelser om inhabilitet.
For øvrig er det forbud mot samarbeid mellom flere aktuelle tilbydere – typisk prissamarbeid – for å «dele» markedet. Dette rammes også av forbudet mot prissamarbeid i konkurranseloven og er dermed straffbart. Oppdragsgiver som har mottatt tilbud kan nekte å utlevere tilbudsmateriale til tilbydere som åpenbart ikke er kvalifiserte.

1.3 Begrensede tilbudskonkurranser (NS 8400 pkt. 3.2)

Oppdragsgiver har full anledning til selv å bestemme hvem som tillates å inngi konkurrerende tilbud. Han har ikke plikt til å oppgi hvem som får levere tilbud, men han plikter å oppgi hvor mange som får delta dersom det inviteres til begrenset konkurranse. Ofte vil en begrenset konkurranse være i kombinasjon med en prekvalifisering. Slik prekvalifisering skal klart angi hvilke krav som stilles for å bli definert som kvalifisert. Deretter vil de som er kvalifiserte kunne konkurrere om kontrakten basert på tilbudsforespørselens tildelingskriterier.

1.4 Konkurransegrunnlaget

Konkurransen skal oppgi hvem som er oppdragsgiver, være datert, signert, og inneholde de elementer som fremgår av NS 8400 pkt. 4.1.3. Normalt skal anbudsmaterialet utformes etter NS 3450 «Prosjektdokumenter for bygg- og anlegg». Tilbudsfristen skal være satt så romslig at det er tilstrekkelig tid for tilbyderen å utarbeide tilbud og angi et klart tidspunkt for når fristen for innlevering av tilbud går ut. Tilbudsåpningen skal skje så raskt som praktisk mulig etter tilbudsfristens utløp. Oppdragsgiver har ikke rett til å utsette tilbudsfristen med mindre det kan påvises uforutsette forhold. I så fall skal alle som har bedt om å få tilsendt tilbudsmaterialet få melding om utsettelsen i tide.
Med mindre annet fremgår av tilbudsforespørselen løper det en vedståelsesfrist på 30 dager fra tilbudsfristens utløp (NS 8400 pkt. 4.1.5). I denne perioden kan tilbyderen ikke trekke tilbake sitt tilbud. Skal det settes spesielle krav til tilbyderen – for eksempel kvalifikasjoner, kapasitet, økonomi eller lignende – må det fremgå av anbudsgrunnlaget, og det må angis hvordan kravene skal dokumenteres.
Oppdraget må beskrives i tilbudsforespørselen på en slik måte at det er mest mulig entydig – herunder tegninger, beskrivelser, mengder og frister for gjennomføring. Det må angis hvilke kontraktstandarder som skal legges til grunn og eventuelle særlige kontraktsbestemmelser. Oppdragsgiver har begrenset rett til å endre og/eller rette konkurransegrunnlaget før tilbudsfristens utløp. Bryter oppdragsgiver disse regler vil det kunne påføre oppdragsgiver et erstatningsansvar.
Dersom det oppstår tvil om forståelsen av tilbudsgrunnlaget, skal det gå ut over oppdragsgiver, ref. Byggholtdommen fra Høyesterett i 20007. Det skal ikke være lønnsomt til oppdragsgiveren å lage en tilbudsforespørsel som er egnet til å misforstå eller som skal kunne tolkes på to ulike måter. Kan en post tolkes på to måter er utgangspunktet at tilbyderen har rett til å forstå tilbudet på den måten som er mest gunstig for ham.

1.5 Entreprenørens tilbud

Tilbudet skal leveres i lukket konvolutt inneholdende et signert tilbudsbrev. Tilbudsbrevet skal inneholde de forbehold som entreprenøren tar, selv om disse forbeholdene også fremgår av vedleggene til tilbudet (NS 8400 pkt. 5.1). Alternative løsninger skal også fremgå av tilbudsbrevet. Ikke prisede poster regnes som inkludert i andre poster. Det er ikke anledning til å tilby alternative løsninger dersom tilbudet utelukkende skal avgjøres på bakgrunn av pris, eventuelt i kombinasjon med byggetid (NS 8400 pkt. 5.1.3, 2. ledd, siste punktum).
I den grad det er tvil om hvordan et tilbud er å forstå, skal det tolkes ut fra hvordan tilbudet er å forstå ut fra en normal samlet forståelse av tilbudet, jf. Mikadommen fra Høyesterett fra 2010.

1.6 Oppdragsgivers behandling av tilbudene. Avvisning av tilbud

Oppdragsgiver skal føre protokoll over dato og klokkeslett for når hvert enkelt tilbud er innkommet. Alle tilbydere har rett til å være til stede på anbudsåpningen med mindre det eksplisitt er bestemt det motsatte i anbudsforespørselen (NS 8400 pkt. 6.2). Hvert tilbud skal åpnes, leses opp og føres til tilbudsprotokollen. Denne skal sendes alle tilbyderne senest innen 7 dager (NS 8400 pkt. 6.3).
Tilbudet skal umiddelbart avvises og returneres tilbyderen dersom:

• Tilbudet er levert for sent (NS 8400 pkt. 6.4.2).
• Tilbudet ikke er underskrevet eller ikke ankommer i lukket forsendelse (NS 8400 pkt. 6.4.3, a).
• Tilbudet inneholder åpenbare feil hvor det er uklart hvordan det skal rettes (NS 8400 pkt. 6.4.3, b).
• Tilbudet inneholder slike forbehold eller avviker fra konkurranse-grunnlaget på en slik måte at det vil være vanskelig å vurdere tilbudet mot øvrige tilbydere (NS 8400 pkt. 6.4.4).
• Begrenset konkurranse, og tilbyderen ikke er invitert eller ikke innen tilbudsfristen kan dokumentere de kvalitetskrav som settes (NS 8400 pkt. 6.4.6).

Tilbudet kan avvises med den begrunnelse at tilbudssummen er unormalt lav, men først etter at tilbyderen har fått anledning til å redegjøre for hvorfor tilbudssummen er så vidt lav i forhold til de øvrige (NS 8400 pkt. 6.4.5). Det er ikke anledning til å endre tilbudet etter tilbudsfristens utløp, men før kontrakt er inngått. Heller ikke å akseptere tillegg eller andre endringer. Det er et absolutt forbud mot å forhandle før kontrakten er tildelt (NS 8400 pkt. 6.5). Dersom det innkalles til «avklaringsmøter» som reelt er forsøk på å få entreprenøren til å inkludere flere ytelser eller redusere prisen, har oppdragsgiver gått inn i realiteten på en slik måte at entreprenøren kan påberope seg retten til oppdraget. Har oppdragsgiver gått inn i realitetsdrøftelser med to tilbydere har oppdragsgiver reelt sett gitt begge retten til oppdraget. Den som da ikke får oppdraget, vil da kunne ha rett til erstatning etter reglene om «positiv kontraktsinteresse».
Derimot har oppdragsgiver rett til å be om redegjørelse for mindre vesentlige uklarheter (jfr. NS 8400 pkt. 6.4.3). De kan også innhente kompletterende opplysninger om kapasitet, økonomi eller administrative kvalifikasjoner, men da må det fremgå som et tildelingskriterium i tilbudsforespørselen. Skal entreprenøren også prosjektere, kan det reises avklarende spørsmål om tekniske løsninger.
Oppdragsgiver kan ikke avlyse en tilbudsforespørsel uten å ha «saklig grunn». Det er ikke saklig grunn at oppdragsgiver av en eller annen grunn har ombestemt seg. Det må foreligge et uventet forhold som ikke var påregnelig for at tilbudsforespørselen på lovlig måte skal ende uten kontrahering. Brudd på disse bestemmelsene kan gi tilbyderen rett til erstatning for positiv eller negativ kontraktsinteresse.

1.7 Tildeling av kontrakt

I mangel av annen vedståelsesfrist må oppdragsgiver tildele kontrakten innen 30 dager fra tilbudsfristens utløp (NS 8400 pkt. 4.1.5). Dersom oppdragsgiver meddeler at han trenger forlengelse av vedståelsesfristen foreligger det normalt brudd på egne tilbudsregler. Tilbyderne kan nekte å forlenge sin vedståelsesfrist og heller eventuelt kreve erstatning. Skal en utvidelse av vedståelsesfristen være lovlig, må alle tilbydere akseptere utvidet vedståelsesfrist.
Uten andre kriterier i tilbudsgrunnlaget, skal det økonomiske og forretningsmessig mest gunstige tilbud velges. Det kan ikke legges vekt på forhold ved tildelingen som ikke vedkommer prosjektet (NS 8400 pkt. 7.2).
Oppdragsgiveren plikter å meddele tilbyderne hvem som vil bli tildelt kontrakten med en frist på minst 7 dager for å protestere på tildelingen. Før denne fristen er utløpt har ikke oppdragsgivere rett til å signere kontrakt med noen. Den som mener seg forbigått ved tildelingen må umiddelbart innlevere sin protest – normalt via advokat – og eventuelt begjære midlertidig forføyning for å stanse kontraheringen. Ved kjennelse kan retten bestemme at signatur av kontrakt skal utsettes til en nærmere avklaring eventuelt rettskraftig dom foreligger. I en slik situasjon kan den som etter tildelingskriteriene skulle hatt kontrakten likevel få oppdraget på bekostning av den som i utgangspunktet er tildelt kontrakten. Dersom tilbyderen ikke forsøker å stanse den urettmessige kontraktsinngåelsen, vil han fortsatt kunne ha rett til å kreve erstatning.
Når melding om tildeling er kommet frem til vinnende tilbyder vil de øvrige tilbydere være fristilt fra sin vedståelse, selv om vedståelsesfristen på 30 dager ikke er utløpt. (NS 8400 pkt. 7.3). På forespørsel skal oppdragsgiver skriftlig begrunne tildelingen «uten ugrunnet opphold» – eventuelt hvorfor et tilbud ble forkastet. Ikke aksepterte tilbud skal returneres (NS 8400 pkt. 7.5).

1.8 Erstatning for brudd på egne tilbudsregler

Ved brudd på egne regler for anbudskonkurransen vil entreprenøren kunne kreve erstatning fra oppdragsgiver. De mest vanlige overtredelsene er at det tilbudet som ble antatt skulle vært forkastet på grunn av absolutte feil eller at det er tatt utenforliggende hensyn som ikke fremgår av tilbudsforespørselen. Typisk utenforliggende hensyn er at valget falt ned på en lokal entreprenør selv om den lokale entreprenøren ikke hadde det økonomisk beste tilbudet etter tildelingskriteriene.
Oppdragsgiverens erstatningsansvar for brudd på egne regler for tilbudsforespørsel går etter ordinære erstatningsrettslige regler ved kontraktsbrudd. Har oppdragsgiveren bedt om tilbud på bestemte forutsetninger (f.eks. NS 8400), foreligger det kontraktsbrudd om oppdragsgiver går utenfor disse forutsetningene.
Ved eventuelt erstatningsansvar vil den som kan påvise at han – etter tilbudsforespørselens tildelingskriterier – skulle hatt kontrakten, ha rett til erstatning av den «positive kontraktsinteresse». Det betyr at entreprenøren skal settes i samme stilling som om han hadde fått oppdraget. Et slikt krav vil ofte ligge i størrelsesorden fra 15-30 % av kontraktssummen. Det kan med andre ord bli store beløp, men det er flere forhold som kan komme til fradrag i det teoretiske dekningsbidrag eller i tillegg til dekningsbidraget.
Dersom entreprenørens tilbud ikke var konkurransedyktig, kan han fortsatt kreve å få erstatning for sin «negative kontraktsinteresse» dersom oppdragsgiver bryter egne anbudsregler. Det betyr at han har fånyttes lagt ned ressurser i å kalkulere et tilbud på et oppdrag han uansett ikke ville fått, for eksempel om den lokale entreprenøren uansett ville blitt valgt. Da kan han kreve erstattet de faktiske tap han har hatt ved å regne på tilbudet. Det betyr normalt nedlagte arbeidstimer, tapt omsetning mv. Det blir således ikke like store beløp.
Det er blitt stadig mer vanlig å fremme erstatningskrav for brudd på tilsvarende regler når det er brudd på «lov om offentlige anskaffelser». Det er ikke like vanlig for brudd i private anskaffelser, men det er i ferd med å komme mer også der. Brudd på egne tilbudsregler bør uansett påtales for å bidra til en større ryddighet i anbudsprosesser. Vær oppmerksom på at det er avtalefrihet og ofte tatt inn større eller mindre avvik fra NS 8400.

2 NS 8410:2005. Anbud med forhandling

Kontrakten for anskaffelser med forhandlet prosedyre er en nyskapning som kom i 2005, og derfor ikke særlig benyttet i praksis. Den kan imidlertid med fordel benyttes mer. I det alt vesentlige gjelder de samme regler for NS 8410 som for NS 8400. Jeg vil derfor bare gå inn på det som avviker. I NS 8400 er vedståelsesfristen 30 dager, mens den i NS 8410 er 60 dager så lenge annet ikke er bestemt i forespørselen (8410 pkt. 4.1.5). Ved forhandlet prosedyre skal selvfølgelig ikke tilbyderen kunne være til stede ved tilbudsåpning fordi konkurrentene ikke skal kjenne til hverandres priser. Det skal være minst to representanter fra oppdragsgiveren til stede ved tilbudsåpningen, men tilbudsprotokollen skal ikke utleveres til de øvrige tilbydere før etter at konkurransen er avsluttet (pkt. 6.2).
Prosedyrene for forhandlinger følger av NS 8410 pkt. 6. Forhandlinger skal føres med en og en av tilbyderne. Det er ikke formkrav til forhandlingene, slik at forhandlingene kan skje både telefonisk og elektronisk. Oppdragsgiver har rett til å utelukke en eller flere tilbydere fra forhandlinger dersom oppdragsgiver (berettiget) mener at aktuelle tilbyder åpenbart ikke har mulighet til å oppnå tildeling av oppdraget etter tilbudsforespørselens tildelingskriterier (NS 8410 pkt. 6.4.1, 2. ledd).
Det skal føres protokoll fra forhandlingen hvor det skal fremgå klart hva det ble forhandlet om og hvilket resultat forhandlingene gav for å sikre notoritet i forhandlingene. Det kan forhandles om alle sider av kontrakten. Det er imidlertid ikke anledning til å benytte tegninger eller materiale fra de andre tilbyderne. Det er et absolutt forbud mot å oppgi andre tilbyderes priser (NS 8410 pkt. 6.4.4). Oppdragsgiver kan selv bestemme hvor lenge han vil forhandle, så lenge det er innenfor vedståelsesfristen. Det må imidlertid foretas likebehandling blant de som får anledning til å forhandle.
I motsetning til etter NS 8400 kan også konkurransegrunnlaget endres under forhandlingsprosessen, men da forutsettes det at dette håndteres likt for de det forhandles med (pkt. 6.4.6). Utover disse avvik gjelder de samme regler for konkurransen som for NS 8400.

3 Offentlige anskaffelser

Lov om offentlige anskaffelser med forskrifter går vi ikke inn på her. Likevel kan det være nyttig å knytte noen korte kommentarer til temaet.

Når oppdragsgiver har vurdert alle innkomne tilbud og kåret en vinner, skal alle deltakerne i konkurransen motta et brev med informasjon om hvem som tildeles kontrakt og med en frist før oppdragsgiver kan inngå kontrakt (karensfrist). Denne fristen er normalt minimum 10 dager (kalenderdager, ikke arbeidsdager).

Dersom en bedrift ikke vant konkurransen og det ikke fremgår klart av tildelingsbrevet hvorfor, kan man be om innsyn i vinnende tilbud (og de andre tilbudene i konkurransen). Dette skal man normalt få innen 2 til 3 arbeidsdager.

Dersom en leverandør ønsker å klage på en kontraktstildeling må den enten få oppdragsgiver med på å vente med å signere kontrakt, eller ta ut en «midlertidig forføyning» med forbud mot å inngå kontrakt til f.eks. klagesaken er avgjort. Dette må imidlertid skje raskt og innenfor karensfristen.

Er kontrakt først signert vil den som den klare hovedregel ikke kunne settes til side. Den forbigåtte tilbyder får derfor ikke kontrakten selv om det i ettertid blir påvist feil, men vil kunne kreve erstatning. Dersom tilbyderen med klar sannsynlighetsovervekt kan vise at han skulle vært tildelt kontrakt, vil han kunne få dekket sin «positive kontraktsinteresse». Det betyr har tilbyderen skal settes i samme økonomiske situasjon som om han hadde fått kontrakten. Det blir da viktig å kunne dokumentere en sannsynlig fortjenestemargin. Dersom tilbyderen får medhold i at det er begått feil som kan ha påvirket konkurransen, men ikke kan sannsynliggjøre at han skulle hatt kontrakten, vil han bare ha krav på erstatning av «negativ kontraktsinteresse». Det betyr kostnadene ved å delta i konkurransen, klagekostnader, advokatkostnader etc.